В силу подпункта «г» пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования.
Судебная практика
Ч. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления об утверждении лесохозяйственного регламента для лесных массивов городских лесов городского округа.
Окружной администрацией города издано постановление, пунктом 1 которого утвержден лесохозяйственный регламент для лесных массивов городских лесов городского округа (далее -Лесохозяйственный регламент).
Согласно содержанию Лесохозяйственного регламента он состоит из введения и трех глав, имеет приложение в виде трех карт: схематическая карта субъекта Российской Федерации с выделением территории лесничества; карта-схема территории лесничества с распределением территории по лесорастительным зонам и лесным районам; карта-схема подразделения лесов лесничества по целевому назначению с указанием местоположения существующих и проектируемых особо охраняемых природных территорий и объектов.
Во введении Лесохозяйственного регламента указано, что он является основой осуществления использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в границах городского округа, обязателен для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов, срок его действия составляет 10 лет; приведен перечень законодательных, нормативных правовых, нормативно-технических, методических документов, на основе которых он разработан.
Собственник расположенного на территории города земельного участка Ч., которому было отказано в согласовании строительства индивидуального жилого дома на этом земельном участке со ссылкой на указанное постановление, обратился в суд с названным административным иском. Он полагал, что Лесохозяйственный регламент не может применяться в отношении неопределенного круга лиц, поскольку предусмотренная его пунктом 1.1.4 карта субъекта Российской Федерации с выделением территории лесных массивов городских лесов городского округа не опубликована, указана в приложении, однако не приводится к нему, не размещена на официальном сайте окружной администрации и на сайте министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства республики. При этом в имеющихся в виде приложения к данному регламенту картах-схемах не указано разграничение лесных зон на территории города, отсутствуют ссылки на карту-схему лесного хозяйства городского поселения.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Кассационным судом общей юрисдикции указанные судебные акты оставлены без изменения.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда отменила названные судебные акты и приняла новое решение об удовлетворении административного искового заявления по следующим основаниям (№ 74-КАД22-2-К9).
Статья 87 ЛК РФ в редакции, действовавшей на момент принятия Лесохозяйственного регламента, определяла лесохозяйственный регламент как основу осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка (часть 1); предусматривала, что состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 7).
На момент разработки и принятия Лесохозяйственного регламента действовал приказ Рослесхоза от 4 апреля 2012 г. № 126, раздел III которого предусматривал, что лесохозяйственные регламенты разрабатываются для лесничеств (лесопарков) (пункт 8); основой для их разработки являются материалы лесоустройства лесничества (лесопарка), материалы специальных изысканий и исследований, документы территориального планирования (пункт 10); информация приводится в виде текстовых, табличных и графических материалов (в том числе картографических) (пункт 11); органы местного самоуправления организуют ознакомление заинтересованных лиц с проектом лесохозяйственного регламента, в том числе размещают его на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на срок не менее 30 дней с момента разработки, и по истечении указанного срока с учетом поступивших предложений и замечаний заказчик в течение 30 дней организует доработку проекта лесохозяйственного регламента и его утверждение (пункт 12).
Имеющаяся в материалах административного дела и представленная административным истцом копия Лесохозяйственного регламента и три приложения к нему: карта-схема, названная в оглавлении регламента схематической картой субъекта Российской Федерации, с выделением территории лесничества; карта-схема деления лесов лесничества по лесорастительным зонам и лесным районам; карта-схема подразделения лесов лесничества по целевому назначению - не имеют расшифровку содержащихся на них цифровых обозначений. Две последние карты, в отличие от первого приложения, представлены в усеченном виде, в них отсутствует расположение города, входящего в состав городского округа, не отражено городское лесничество данного городского округа.
Какие-либо другие копии Лесохозяйственного регламента с приложением к нему названных карт-схем, содержащих сведения об указанном выше лесничестве, в материалах административного дела отсутствуют; нет иных доказательств, подтверждающих вывод судов об опубликовании оспариваемого нормативного правового акта с упомянутым приложением в полном объеме.
Пленум Верховного Суда в пункте 40 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что акты, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке.
С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда признала неправомерными выводы судов о соблюдении порядка опубликования Лесохозяйственного регламента в полном объеме.
Проанализировав содержание Лесохозяйственного регламента, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда также пришла к выводу о том, что он противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В связи с изложенным обжалуемые судебные акты были отменены, а постановление окружной администрации признано недействующим.